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Una carrera desigual: el debate de cargos asimétricos en mercado móvil

Senadora María del Rosario Guerra. Senadora María del Rosario Guerra.

La CRC busca modificar una condición particular de un operador calificado como dominante en el mercado; Senadora María del Rosario Guerra.

Bogotá D.C., 30 Diciembre de 2014. Bastante se ha escuchado en las últimas semanas acerca del debate regulatorio sobre la extensión de la medida de cargos asimétricos que en la actualidad beneficia particularmente a los operadores Telefónica y Tigo al reducir 'artificialmente' el costo de su principal insumo para poder permitir que sus usuarios se comuniquen con la red de Claro, esto es, el cargo de acceso. De esta forma cuando un usuario de Claro desea llamar a un usuario de Movistar, el operador Claro debe pagar un valor significativamente más alto a Movistar por aterrizar la llamada en su red en relación con el valor que recibe por una llamada en dirección contraria.

En las noticias se ha hablado de forma superficial de los efectos benéficos de estas medidas para la reducción de tarifas de los usuarios de Telefónica y Tigo, pero poco se ha debatido de la naturaleza de esta medida y del modo como el Gobierno Nacional quiere, a través de una medida de carácter general, afectar una situación particular y concreta que aplicó la Comisión de Regulación de Comunicaciones (CRC) al operador dominante del mercado, Claro.

Más específicamente, sin la debida realización de estudios serios sobre las condiciones del mercado móvil colombiano, la CRC busca modificar una condición particular de un operador calificado como dominante en el mercado, a través de una medida loable, tal y como lo es la definición de cargos de acceso asimétricos para los operadores que recientemente obtuvieron espectro en la subasta de 4G de 2013.

Sinceramente, creo que tal y como se hizo en el gobierno del expresidente Uribe, es necesario un debate abierto y transparente para identificar las condiciones de eficiencia o ineficiencia que esta medida 'escondida' puede generar en todos los actores del mercado. Es muy difícil creer que el mercado de telefonía móvil en Colombia requiera de política industrial específica que favorezca a los operadores 'pequeños' pero de amplia trayectoria en el país. Por el contrario, este sector requiere debates abiertos en los cuales, si se identifica la persistencia de la dominancia de un operador, se brinden todas las condiciones éticas y legales para consolidar adecuadamente las medidas que pretendan disminuir los posibles efectos nocivos de dicha posición dominante sobre toda la sociedad.
Esta medida de cargos asimétricos ha sido una estrategia propia de naciones europeas en las cuales, contrario a lo sucedido en Colombia, las primeras licencias de telefonía móvil habían sido otorgadas directamente y en condiciones ventajosas a los operadores históricos de telefonía fija, que en su mayoría eran de carácter público. En este contexto, algunos reguladores europeos consideraron la posibilidad de contrarrestar las ventajas de 'primer jugador' de los operadores móviles establecidos. Así, se generaron condiciones más favorables a los nuevos inversionistas de telefonía móvil, abaratando (en términos relativos) el costo de su insumo más importante, los cargos de acceso a pagar a la red del operador histórico por permitir la terminación de llamadas generadas por sus nuevos usuarios.

Esta política ha quedado en el pasado y en la actualidad la Comisión Europea, ente líder en regulación de telecomunicaciones y de gran influencia en la doctrina regulatoria colombiana, ha delimitado la posibilidad de cargos asimétricos para circunstancias específicas, tales como el caso de nuevos operadores que entran al mercado y cuentan con una participación de mercado por debajo de la escala eficiente (aproximadamente 15% para esta industria) y que además presenten dificultades para ser competitivos en el mercado minorista.
Para el caso colombiano, es importante recordar a los lectores que la telefonía móvil se inició con la participación desde finales de 1993, de dos operadores que hoy en día representan Claro y Telefónica. Mientras el primero se enfocó en el crecimiento de su base de usuarios en el segmento prepago, el segundo buscó fortalecer su posición en el segmento pospago. Como resultado de estas estrategias diferenciales, mientras en el año 2000 las participaciones de mercado a nivel de ingresos y usuarios eran similares, para el 2003 Claro ya contaba con el 66,3% del total de usuarios en el mercado, mientras que las participaciones en términos de ingresos eran simétricas.

En 2003 inició operaciones el actual operador Tigo, bajo el nombre de Colombia Móvil (propiedad, en su momento, por partes iguales de ETB y EPM, ambas empresas públicas con participación de entes territoriales). Con una estrategia de marcada diferenciación en relación con su competencia, enfocándose en usuarios de menores recursos con precios bajos y diferenciación de precios on-net y off-net – siendo el primero en hacerlo en el país –, el operador rápidamente incrementó su participación de mercado, superando el 10% en tan solo 8 meses. Sin embargo, la estrategia de Colombia Móvil no fue sostenible y perdió la posibilidad de crecer a la par con el momento de mayor crecimiento de la telefonía móvil en el país (2005-2006). De hecho, los problemas de cobertura y de calidad del operador tuvieron un importante impacto sobre su reputación que solo hasta mediados de esta década ha podido superar.

No hay duda que hasta finales de la década pasada el mercado estuvo influenciado más por estrategias comerciales de las firmas participantes, algunas exitosas y otras calificadas como erróneas, que con ventajas de 'primer jugador' como en las naciones europeas.

En 2009, y en mi condición de Ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones, y previo estudios sobre las condiciones competitivas del mercado móvil colombiano, se constató la posición de dominio de Comcel -hoy Claro- en el mercado de voz saliente móvil. Esta dominancia de Claro estaba asociada con la existencia de una falla de mercado originada en la combinación de una alta participación de mercado y el ofrecimiento de precios altamente diferenciados de llamadas entre usuarios Claro y de usuarios Claro a otros operadores. Así, se generaba un efecto bola de nieve en el cual, un nuevo usuario prefería adherirse a Claro en la medida que la mayoría de usuarios en Colombia estaban afiliados a dicha empresa.

A partir de la expedición de la Ley 1341 de 2009, denominada Ley de TIC, la condición de dominancia implica la posibilidad de establecer medidas particulares que solo afectan el desempeño del operador que la detenta, no para beneficiar a los competidores, sino para generar mejoras en el bienestar social. Esta posición se circunscribe a un "mercado relevante" que debe ser revisado, por mandato regulatorio, cada dos años.
En el primer estudio (2009) se constató de forma objetiva y contundente la posición dominante de Claro, y se restringió el diferencial tarifario que podía aplicar el operador a sus tarifas on-net y off-net; todo esto mediantes actuaciones particulares. En la revisión del mercado (2011) se redujeron los cargos de acceso mediante la expedición de un acto de carácter general, y adicionalmente se introdujo la asimetría de cargos y se restringió aún más el diferencial de precios que podía aplicar Claro, todo esto con una actuación particular. La introducción de cargos asimétricos se hizo acelerando la llegada de Claro al valor objetivo de una senda de reducción de precios, y es esta medida la que abrió la ventana que hoy es la verdadera esencia del conflicto del cual leen los ciudadanos en distintas columnas de prensa.

Desde agosto de 2014 hay confusión. La CRC publica un documento, que en ningún momento constituye la revisión de mercado a la cual estaba obligada, en el que quiere modificar una situación particular en contra de Claro, a través de una medida de carácter general, violando tajantemente la ley.
Posteriormente, la CRC en octubre publica un proyecto más neutral y enfatiza considerar los cargos asimétricos para contrarrestar la ventaja de "primeros jugadores" que hoy tienen los operadores móviles establecidos contra los nuevos beneficiarios de la subasta de 4G de 2013. Es decir, para beneficiar a Avantel, ETB y DirecTV quienes con una significativa inversión están desplegando el servicio de internet y voz móvil en tecnología 4G.

Sin embargo, los que abogan a favor de esta medida son Movistar y Tigo, que en principio no se beneficiarían ¿Cuál es su interés? Efectivamente, por coincidencia o por cálculo, la medida particular de asimetría de cargos de acceso de Claro contra el resto del mercado se fundamenta operativamente en 'el valor objetivo' que se modifica por esta resolución general.
Aquí lo que hay es falta de seriedad del Gobierno Nacional al querer modificar una situación de carácter particular por la vía general. Pero si están dadas las condiciones para ratificar la dominancia de Claro ¿por qué en cumplimiento de la Resolución 2058 de 2009 no se ha publicado la revisión del mercado relevante de voz móvil? ¿Por qué no se han hecho públicos los estudios que verifican la dominancia de Claro en el mercado móvil? ¿Por qué no se han demostrado a través de cifras concretas por parte del regulador, los beneficios de los cargos asimétricos? ¿Por qué no se ha dado inicio a una actuación particular y objetiva para ajustar en función de los estudios anteriores las medidas particulares contra Claro?

Lo que se debe promover son valores de los cargos de acceso muy cercano a cero o incluso eliminarlos, para que haya presiones competitivas entre operadores para innovar y mejorar la calidad del servicio. Esperemos a ver qué pasa el 31 de diciembre de 2014, fecha en la cual se vence el término de la asimetría de los cargos de acceso.
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Ultima modificación: Martes 30 de Diciembre de 2014 15:47

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