El Congreso y su mandato para un nuevo ordenamiento territorial en Colombia

En más de tres décadas después de la Constitución del 91, la pregunta sigue abierta: ¿cómo debe organizarse el país y quién vigila que esa tarea avance? 

Por:  Sebastián Alberto Solano Rodríguez

Bogotá D.C., 22 de noviembre de 2025. (Prensa Senado).Cuando Colombia promulgó la Constitución de 1991, el Congreso recibió el mandato de estructurar y modernizar la manera cómo se organiza el territorio, plasmado en el artículo 150 en la carta magna: “Definir la división general del territorio con arreglo a lo previsto en esta Constitución, fijar las bases y condiciones para crear, eliminar, modificar o fusionar entidades territoriales y establecer sus competencias”.

El constituyente de 1991 le abrió la puerta al Congreso para decidir la conveniencia de establecer regiones, provincias, áreas metropolitanas, entre otros, en medio de la estructura que había dejado la constitución de 1886: departamentos y municipios, como hasta ahora continua.

De acuerdo a la orden constitucional, el Congreso definió que para lograr un nuevo modelo territorial, una Ley Orgánica permitió la creación de la Comisión de Ordenamiento Territorial, COT, del Senado, un espacio del foro de la democracia para orientar, vigilar y proponer lineamientos en la reorganización territorial del país. 

La ley orgánica que debía aterrizar ese mandato se aprobó en 2011 (Ley 1454), dos décadas después de promulgada la Constitución. 

Pese a la congestión legislativa, la COT ha trabajado de manera constante. A lo largo de su existencia ha tenido tres funciones principales: estudiar proyectos relacionados con la estructura territorial del Estado, emitir conceptos sobre procesos asociativos entre entidades territoriales y hacer seguimiento a temas de descentralización.

Desde allí han pasado debates sobre áreas metropolitanas, creación de provincias administrativas, fortalecimiento de asociaciones regionales y análisis de disputas limítrofes entre municipios y departamentos. También ha sido un escenario de control político donde se revisa si el Gobierno cumple los principios de autonomía territorial previstos en la Constitución.

No obstante, el balance histórico demuestra que el modelo de ordenamiento territorial aún no está completamente definido. La Ley 1454 en 2011 y la reforma constitucional de 2019 sobre regiones fueron pasos importantes, pero todavía está pendiente lareglamentación de le ley de competencias, una norma esencial para precisar qué funciones asumirá cada nivel territorial y cómo se repartirán los recursos. 

Aunque el Congreso aprobó en 2024 un acto legislativo, reforma constitucional,que aumenta progresivamente las transferencias a departamentos y municipios, el Gobierno no ha radicado aún el proyecto que reglamenta esas nuevas responsabilidades.

De hecho, la propia Comisión de Ordenamiento Territorial ha urgido públicamente al Ejecutivo a presentar el texto, advirtiendo que, sin esta ley, la implementación de la reforma podría retrasarse o quedar incompleta. 

Por esta razón, la COT se ha convertido en un actor insistente y vigilante, empeñado en que estas tareas pendientes permanezcan en el centro de la agenda legislativa.

Iniciativas que han pasado por la COT

En los últimos años han surgido iniciativas de gran impacto que han puesto a la COT en el centro del debate público. Una de las más conocidas es la propuesta impulsada por el actual gobernador del Atlántico, Eduardo Verano de la Rosa, quien ha defendido la idea de que la Región Caribe dé el paso para convertirse en Región Entidad Territorial.

Su propósito es que los departamentos del Caribe cuenten con una estructura propia para planificar su desarrollo y gestionar directamente proyectos estratégicos.La COT ya dio un concepto favorable a esta iniciativa, lo que permitió la radicación del proyecto de ley que formaliza el camino hacia la creación de la Región Caribe. 

Si el Congreso lo aprueba, la propuesta deberá someterse a votación ciudadana en un referendo regional. Esta discusión ha despertado el interés de otras regiones del país que ven en este proceso una oportunidad para fortalecer su autonomía.

Además del caso caribeño, la COT ha acompañado la creación de nuevas RAP (Regiones Administrativas y de Planificación), ha analizado cambios en la integración Bogotá–Cundinamarca y ha seguido de cerca la conformación de provincias en distintos departamentos. 

Cada una de estas figuras refleja la diversidad territorial de Colombia y la necesidad de herramientas flexibles para que los territorios se organicen según sus propias dinámicas.

Las discusiones recientes sobre el ordenamiento territorial han estado acompañadas de voces que han insistido en la necesidad de acelerar las reformas pendientes. Una de ellas es la del senador Guido Echeverri Piedrahíta, integrante de la COT y ponente de varias iniciativas sobre descentralización.

En un debate del Senado realizado el 17 de mayo de 2025, el Senador Echeverri advirtió que el Congreso ha avanzado poco en el cumplimiento del mandato constitucional y que el país sigue sin un modelo territorial plenamente definido.“El Congreso no ha tocado aspectos fundamentales para un nuevo orden territorial… solo unos pocos avances legislativos sobre el tema”.  
Hoy, cuando varias regiones reclaman mayor autonomía y el Congreso discute cómo distribuir competencias y recursos, la COT sigue siendo el puente entre el mandato constitucional y las decisiones legislativas que pueden transformar la forma en que el país se organiza.